您当前的位置: 网站首页>科学研究>科研项目>>新闻列表

关于完善我国司法救助制度之思考
时间:2015-07-07 11:39:28    来源:    编辑:    浏览次数:


【内容摘要】司法救助制度体现了“法律面前人人平等”原则,有助于化解社会矛盾、提升司法公信力、实现社会的公平正义,实现案结、事了、人和。我国司法救助制度经历了从萌芽、发展到现在逐渐成熟阶段。但我国司法救助的相关理论比较薄弱,缺乏相应立法规范,导致各地法院在实施司法救助时存在救助方式、救助标准不统一等现象,影响了司法救助作用的发挥。为使司法救助作用得到充分发挥,需完善我国司法救助制度的相关立法,明确司法救助的适用范围、方式、标准,拓宽司法救助资金的来源渠道,建立司法救助的监督机制。

关键词:司法救助  救助资金  监督机制

引言

近年来,对参与诉讼的弱势群体实施司法救助作为人民法院贯彻群众路线,维护群众合法权益的重要方式之一,正广泛运用于司法实践。实施司法救助制度有助于化解社会矛盾,实现案结事了,提升司法公信力,实现社会的公平正义。然而,由于我国司法救助制度建立较晚,司法救助的相关理论比较薄弱,缺乏相应立法规范,导致各地法院在实施司法救助时存在救助方式、救助标准不统一等现象,影响了司法救助作用的发挥。本文从司法救助制度的内涵出发,通过分析制度本身及实施中存在的问题,提出完善我国司法救助制度的初步设想,以提升司法服务群众的效果,促进社会和谐稳定。

一、我国司法救助制度的概述、

(一)我国司法救助制度的内涵

司法救助是指司法机关对于经济困难或诉讼中处于弱势地位的当事人依法给予相应的法律帮助,以保障其合法权益的实现不因经济困难和处于社会弱势地位而受到影响。[①]最高人民法院《关于对经济确有困难的当事人提供司法救助的规定》第二条规定:“人民法院对于当事人为维护自己的合法权益,向人民法院提起民事、行政诉讼,但经济确有困难的,实行诉讼费用的缓交、减交、免交。”随着司法救助制度的发展,救助内容已不局限于诉讼费的缓、减、免,对刑事被害人的生活救助、申请执行人的执行救助,涉诉信访当事人的补给救助等等已经在实践中得到落实,取得了一定的成效,并有逐步发展的趋势。

(二)我国司法救助制度的价值

1、体现“法律面前人人平等”的原则

我国宪法明确规定中华人民共和国公民在法律面前一律平等,人民法院有义务为人民群众提供平等行使诉讼权利的平台。诚如第洛克勋爵所言,“每一个文明的政治体制都要求,国家应该向所有的社会成员提供公正的、和平的纠纷解决方式,以解决他们之间的法律权利纠纷。这个方式就是法院诉讼,根据宪法的规定,每一个社会成员在其法定或衡平权利受到侵害时,都有权作为原告要求法院给以相应的救济。”[②]有序、有据、有效地实施司法救济制度,那些处于经济弱势的人民群众才能够提起诉讼,平等的享有国家司法资源,其合法权利才能够得到司法的保障,从根本上杜绝“衙门口朝南开、有理没钱莫进来”思想及行为的继续。

2.提高司法公信力,维护社会公平正义

《最高人民法院关于落实23项司法为民具体措施的指导意见》第十四条规定:切实执行诉讼费减、免、缓制度,确保经济有困难的当事人打得起官司。诉讼权利是诉讼当事人享有的基本权利,人民法院通过司法救助让经济困难的人民群众打得起官司,得到法律的保护,是人民法院必须履行的一项职责,是坚持群众路线的重要内容,是提高司法公信力的有效途径。“就司法而言,公平与正义不仅应体现在对已经进入诉讼程序案件的公正裁判上,还应体现在为社会成员提供公平的司法救助上。”[③]因此,对于刑事被告人无力履行赔偿义务,被执行人无财产可供执行时,如果刑事受害人,申请执行人生活确有困难,人民法院理应按照规定程序、金额给予一定的司法救助。因此,司法救助制度的实施标志着当事人诉讼权利及相关权利的保障从程序平等走向实体平等,形式正义走向实质正义。

3.完善诉讼费用制度,实现案结事了人和

一旦经济困难的人民群众合法权益受到侵犯,高额的诉讼费用会成为他们寻求司法保护无法逾越的门槛,而司法救助制度恰恰是解决这一问题的有力途径。同时,部分涉诉信访问题由于“法度之外,情理之中”的原因无法得到解决,法院不能突破法律规定去满足当事人法度之外的要求,这部分当事人反复信访,耗费大量的司法资源。司法救助制度的建立,能在一定程度上解决信访案件中情理之中的问题,实现案结事了人和,缓解社会矛盾。

二、我国司法救助制度的立法与实践分析

(一)我国司法救助制度的立法演变

1、司法救助的萌芽阶段。1989年出台的《人民法院诉讼收费办法》和1991年颁布的《民事诉讼法》均规定“当事人交纳诉讼费用确有困难的,可向人民法院申请缓交、减交或免交。”虽然只是一个条款的规定,也没有明确司法救助的概念,但这却是司法救助制度的萌芽。

2、司法救助的发展阶段。1999年《〈人民法院诉讼收费办法〉补充规定》将原《办法》的第二十七条进行修改,明确提出了司法救助的概念,并列举了申请司法救助的5种情形,司法救助正式进入人们的视野。2000年7月12日,最高人民法院出台了《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》,从司法救助的设立、条件、审查、标准等方面对司法救助制度进行了系统的规定,在司法实践中得到较好的运用。

3、司法救助的逐渐成熟阶段。2005年4月5日,最高人民法院对2000年的《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》进行了修改,对司法救助的对象由原来的5种情形增加到14种情形,并对司法救助的审批程序做了规定。2006年国务院颁布的《诉讼费用交纳办法》对司法救助中诉讼费用的缓、减、免做了较为细致的规定,表明司法救助制度已是保障经济弱势群体合法权益,促进社会公平不可缺少的制度。

在现实司法实践中,对当事人的司法救助又突破了上述规定的范畴,对确有生活困难的申请执行人、刑事附带民事诉讼原告人、涉诉信访人等进行司法救助,这意味着司法救助制度的发展符合社会现实的需要,符合弱势群体的司法需求。人民群众需要的不仅是公正的裁决,而且是其自身权益是否有效实现,问题是否真正得到解决。

(二)现行司法救助制度存在的缺陷

1、立法层面的缺陷。一是司法救助制度的相关立法滞后于现实社会的需要。我国关于诉讼费的缓、减、免救助,刑事被害人的生活救助,特困当事人的执行救助等规定都散见于司法解释、行政法规或相关规定,没有形成完整体系,留有自由裁量权的空间过大,影响司法救助的实施效果。二是现有关于司法救助的规定过于原则,缺乏可操作性。例如,2005年最高法院有关司法救助的规定第四条规定,当事人请求人民法院提供司法救助的,须提交书面申请和足以证明其确有经济困难的证明材料。哪一级部门出具的证明可以证实当事人确有经济困难,什么样的当事人才达到确有经济困难的标准,没有明确规定。这些笼统规定导致整个司法救助过程中,各级审批人员对是否属于司法救助范围看法不一,对实施司法救助有着较大的自由裁量权。同时,对于出具经济困难证明的相关部门没有规定约束和惩罚措施,相关部门出具证明内容的真实与否也值得考量。

2、司法实践中的缺陷。一是当事人是否有必要进行司法救助的判别标准不一,存在司法救助范围被随意扩大或被缩小的情况。例如,一些基层法院为了追求案件的调撤率,审批诉讼费缓、减、免时就会降低要求;对于闹得凶的涉诉信访当事人,就会尽量满足其司法救助要求;有的法院出于减、免诉讼费会造成法院收益减少的考虑,则会非常严格审查当事人是否经济困难,而且基本上采用缓交诉讼费的方法进行司法救助。二是司法救助资金来源单一,经费不足。除诉讼费缓、减、免外,目前绝大多数法院的救助资金主要来源于政府财政拨款。地方政府财政仅按照每年年初预算拨付一定数额的司法救助资金,而领取司法救助资金必须逐级申请、审批,手续复杂,周期长,效率低,拨付金额有限,导致司法救助制度作用的发挥受限。有时一旦地方政府财政遇到困难,司法救助资金就难以得到保障。三是监督机制不健全。立案阶段缓、减、免交诉讼费手续办理的规定比较明确,但进入审理阶段后由哪个庭室收缴已审批缓交的诉讼费,何时收缴,责任规定不明确。实践中缓交诉讼费在案件审理完毕后基本无人过问,因职责不清,对相关人员的责任亦无法追究,缺乏有效的监督。审判庭对减交的诉讼费作出判决后,也存在由谁负责收缴,并对拒绝交纳减交诉讼费当事人的强制执行问题。一旦出现骗取司法救助的情况,如何追回?对骗取人采取什么惩罚措施?由谁执行?均没有相关规定。

三、完善我国司法救助制度的设想

(一)完善司法救助制度的立法

虽然《关于对经济确有困难的当事人提供司法救助的规定》和《诉讼费用交纳办法》对司法救助的对象、原则作出一些规定,但对于司法救助的适用条件、经济困难认定标准、批准程序等内容均未涉及。司法救助制度作为切实解决诉讼当事人实际困难、实现案结事了的一项制度,应出台统一的司法救助法律,明确规定实施救助的主体,适用条件、经济困难认定标准,审批程序等,从法律层面全面保护人民群众的司法救助权利。

(二)明确司法救助的适用范围、方式、标准

在保证诉讼费减、免、缓这些传统司法救助的同时,应当扩大司法救助的范围,对确实生活困难的刑事被害人、申请执行人、涉诉信访人给予司法救助。法院除直接地对当事人给予金钱救助外,还可以提供其他救助方式。例如,法院通过法律援助中心为盲、聋、哑当事人指定代理人;帮助生活极度困难的当事人向所在村居申请一定的社会救助。我们通过运用多种手段、多种方式的司法救助化解涉诉矛盾纠纷,着力解决“诉讼难”、“执行难”等问题,使经济弱者能够与其他诉讼当事人一样得到司法的保护,感受到司法的公平和正义。此外,应当出台司法救助的细则规定,明晰相关标准。例如,对司法救助需要当事人提供的材料、出具材料的部门、非法出具材料的惩罚措施、救助标准、救助数额的计算方法等均应加以明确。对于事后发现骗领司法救助的,在追回救助资金的同时,对骗领人予以一定数额的罚款。这样,执行司法救助制度时能够有章可循,有规可守,使司法救助工作更加规范、合理,既让经济弱者享受司法为民的实惠,也有效避免了矛盾激化或过激行为的发生,减少了上访、缠访等不稳定因素,有助于案结事了人和。

(三)拓宽司法救助资金的来源渠道

在一些司法救助制度较为健全的国家,司法救助经费都依法被纳入国家财政预算,由国家财政予以支付。目前我国司法救助资金并未纳入国家财政预算,经常发生司法救助资金不足的情况。建议拓宽救助资金的来源渠道,在一定程度上缓解司法救助资金短缺问题。一是对于刑事犯罪案件中追缴的罚金、没收的违法所得,按比例提取一定数额的司法救助资金。二是国家财政每年按一定比例直接拨付救助资金至最高法院,由最高法院按各地区实际情况下拨至地方法院。三是根据社会经济发展,地方财政定期增加司法救助资金数额(例如每2年增加5-10万元)。四是按一定比例从地方社会保险基金中提取司法救助资金。所有的司法救助基金均要进入专门账户,专款专用。如果司法救助资金在年度内提前使用完毕,还有确需司法救助的当事人,法院可以单独向地方财政申请,从民政部门的社会救助资金列支。如果司法救助资金年度内未使用完,可转入下一年度继续使用。

(四)建立司法救助的监督机制

法院立案、审判、执行部门在司法救助过程中应当各司其职,审判庭法官要负责督促当事人将缓交的诉讼费在结案前足额交纳,对于需要追缴的诉讼费用,可在判决生效后移送执行局执行。对于每笔司法救助资金的使用均应建立台帐,随案件卷宗一并归档。关于诉讼费缓、减、免的案件以及司法救助资金的审批等工作要纳入审判管理工作之中,由审判管理部门对于上述案件、救助资金的审批进行全程管理、监督。对于驳回司法救助的,允许当事人享有向上级法院复议的权利,参照上诉案件的移送流程予以办理。同时赋予同级财政部门、审计部门对司法救助资金使用的监督权,防止司法救助资金的不当使用。要增加在被救助人的居住地进行公示的环节,将救助事项、金额、标准予以公布,赋予人民群众监督权,使真正需要救助的当事人得到救助,也避免哪些无理取闹不符合救助条件的当事人获得救助。依靠群众的力量减少矛盾隐患,有效解决纠纷,确保司法救助工作深深植根于群众之中,在群众的监督、支持下不断取得进步。

结语

司法救助制度从她诞生的那天起就与服务群众紧密相连,人民法院和法官在司法实践中运用这一制度时应当牢固树立为民司法意识,把服务群众放在第一位,想群众所想,急群众所急,不断完善司法救助对象、标准、范围、路径以及司法救助的管理、监督,使司法救助这一惠及弱势群体利益的救济途径,更加快捷、公正、高效,起到应有的服务人民群众的作用,切实提高司法权威和公信力。同时,通过司法救助制度的完善,有利于维护弱势群众的合法权益,实现社会公平正义,使他们享受改革开放的成果,有助于社会矛盾纠纷的化解,促进社会和谐稳定,有利于服务经济社会发展大局。



[①]任宗理:《关于加强司法救助与法律援助衔接与配合问题的思考》,载于法律信息网,于2012年6月12日访问。

[②]转引自奇树洁《接近正义:英国民事司法改革评述》,载于北大法律信息网,于2012年5月29日访问。

[③]石浩旭:《司法救助制度探析》,载《天水行政学院学报》2008年第6期。